国有企业混合所有制改革经历了“春播期”“深耕期”“硕果期”，未来还将继续深化。
党的十八大以来，国有企业改革进入了一个新的时代，尤其是国有企业的混合所有制改革进入了快速发展与落地阶段。本文从大数据和实践的角度出发，对当前国有企业混合所有制改革的政策体系、试点工程、产权交易等方面进行研究，总结出当前国有企业混合所有制改革的三个特点，并介绍四家典型国有企业混合所有制改革案例。
从近三年中央及地方国有企业改革的相关政策来看，国有企业混合所有制改革政策体系趋于完善。2019—2021年，中央层面出台的国有企业改革政策数量分别为50条、134条、117条。其中，2020年是政策出台最为密集的一年，进一步加速了国有企业混合所有制改革的落地。2021年，政策数量有所减少。出现这种现象的原因，本文认为是当前国有企业改革尤其是混合所有制改革政策体系趋于完善，所有改革方向的内容都在以往政策里有体现，2021年以来出台的相关政策更多是国有企业混改的配套政策，主要是解决一些改革盲点问题。这一想法也得到一定佐证，2019—2021年国有企业改革政策分类如图1所示。
国有企业混合所有制改革（对应产权改革）相关政策近年来陆续出台，为的是进一步推动和深化混合所有制改革。同时，国企创新、国资监管、专项改革等方面出台的政策数量整体呈增长趋势，从政策导向上来看，当前国有企业混合所有制改革已经从“混股权”转变到“改机制”的阶段了。2.地方层面，政策体系也基本完善，部分地区成为改革先锋在中央政策导向下，地方层面国有企业改革政策体系也基本完善。从出台政策数量上来看，与中央层面趋势保持一致，2019—2021年政策数量分别为340条、941条、396条，同样是2020年出台的政策数量最多，2021年有所减缓。从出台政策类型上来看，各地也是落实中央号召，抓紧落实完善国企改革相关任务。2021年，各地在国有企业混合所有制改革（产权改革）、国企创新、国资监管、治理管控等方面出台的政策数量与2020年相比均有所减少。但如果横向比较，国企创新、国资监管、专项改革、治理管控等方面政策数量却比混合所有制改革（产权改革）政策数量多，如图2所示。因此，从地方层面的政策导向来看，全国各地区国有企业混合所有制改革也已经处于“改机制”阶段。另外，通过对各地出台的国有企业改革政策数量进行分析对比，笔者发现广东、山东、上海、江苏、北京、浙江等地出台的政策数量较多，这至少可以说明这些地区在推动国有企业混合所有制改革方面的力度是要远大于其他地区的。当然，这一结果还需要具体的实践来验证。本文仍从中央和地方两个层面分析国有企业混合所有制改革实践的进度。2014—2019年，在国务院国资委主导的各项改革试点中，国有企业混合所有制改革一直是主要内容之一。2019年以来，对标世界一流管理提升行动、“双百行动”、科改示范行动、综改试验等综合改革不断深化，综合改革也成为中央层面国有企业改革实践的主要内容。其中，在2019年公布第一批“双百企业”名单后，截至目前已经进行了6次调整，由第一批的404家调整至454家；在2020年公布第一批科改示范行动企业后，截至目前已经进行了3次调整，但是209家企业数量没变；2019年以来，公布了两批综改试验区，目前已有上海、深圳、沈阳、青岛、杭州、武汉、西安七个综改试验区。 地方层面来看，近两年，批量推进混改的地区、频次及数量都有所减少，据知本咨询国企改革数据中心统计，截至2022年2月底，批量混改总数为3500余家。其中，2020年以来，只有山东、天津、北京、浙江、辽宁等地区在大批量推进混改。结合上述政策分析可以得出，无论是从政策角度还是实践角度来看，山东、北京、浙江等地的国有企业混合所有制改革力度要大于其他地区。另外，截至2022年2月底，从公开渠道监测及测算的各省市混改率来看，目前平均混改率达60.03%。由于部分地区公布的混改率较早，且尚有部分地区的混改率未纳入其中，所以当前全国平均混改率可能远大于60.03%。综合分析各地区的批量混改及混改率情况，近两年来地方层面的国有企业混合所有制改革，“混股权”早已不是重点方向，已经演变成为“改机制”。因此，当前国有企业混合所有制改革的“改机制”是改革的焦点内容。由于国有企业混改所有制改革“混股权”层面涉及国有产权的交易，因此大部分企业在混合所有制改革过程中会在国有产权交易所进行交易。本文通过研究近年来的国有产权交易数据，进一步总结当前国有企业混合所有制改革的进展情况。2019年以来，国企产权交易数据逐年增加，成交率维持在50%以上，如图3所示。高交易量、高成交率的特点倒逼国有企业混合所有制改革质量的提升，将“改机制”作为改革焦点。同时，为了通过实践验证上述的结论，本文对各地区国有产权交易数据进行了分析，其中山东、广东、北京、上海等地国有产权交易项目较多，也能够在一定程度上证明这些地区近年来的国有企业混合所有制改革进度和力度要大于其他地区。当前国企深化混改的主要方向是“改机制”，本文研究了四家典型国有企业混合所有制改革案例。徐州工程机械集团有限公司（简称徐工集团）通过子公司徐工集团工程机械有限公司（简称徐工有限）的“混改三步走”实现了整体上市。第一步：股权转让。徐工有限引入3家投资者，实现股权多元化。第二步：增资扩股+员工持股。其中，员工持股平台1个，增资扩股引入12家外部投资者。员工持股平台采用了两极嵌套的方式，435名员工共同持股。徐工有限实现了“一股领先+多元分散+激励股份”的最优股权结构。第三步：整体上市。2021年11月，江苏省国资委允许徐工集团工程机械股份有限公司（简称徐工机械）采取非公开方式，吸收合并徐工有限的全部股东。徐工集团将实现整体上市目标。徐工集团的混改案例启示是，子公司徐工有限在混改过程中践行了“一股领先+多元分散+激励股份”的最优股权结构，同时配套健全治理机制，最终实现集团整体上市。2.中国铁建：推动下属混改上市，分拆铁建重工科创板上市从2020年以来的国有企业混合所有制改革来看，谋求混改企业上市一直是混改的阶段性目标。近两年来，混改企业分拆上市则成为实现这一目标的主要手段。其中，中国铁建股份有限公司（简称中国铁建）分拆控股子公司中国铁建重工集团股份有限公司（简称铁建重工）至科创板上市就是一个典型案例。铁建重工成立于2006年，是集隧道施工智能装备、高端轨道设备装备的研究、设计、制造、服务于一体的专业化大型企业，同时也是国家认定的重点高新技术企业、国家级两化深度融合示范企业。从股权结构来看，铁建重工是中国铁道建筑集团有限公司的三级控股公司，也是中国铁建的控股子公司，如图4所示。2019年12月，中国铁建表示将按照国务院国资委关于国有企业改革发展的要求，分拆旗下装备制造板块铁建重工至科创板上市。2021年6月，铁建重工在科创板正式上市。铁建重工的分拆上市，有助于进一步实现中国铁建业务聚焦、提升科技创新能力和专业化经营水平。3.中国长城：推动上市公司股票期权，强化激励约束机制近年来，国有控股上市公司在“改机制”方面也加大了力度，其中，中国长城科技集团股份有限公司（简称中国长城）推动股票期权激励计划，进一步强化激励约束机制是一个典型案例。2020年10月，中国长城对外发布了第二期股票期权激励计划草案。激励对象：首次授予的激励对象合计不超过1000人。股票期权来源：本计划的股票来源为中国长城向激励对象定向发行的公司A股普通股。股权期权数量：本次激励授予对象不超过13176万份股票期权，约占本计划公告时总股本的4.50%。行权价格：首次授予部分股票期权的行权价格为16.68元/股，预留部分的价格暂不确定。中国长城的案例能够进一步体现，当前混改企业尤其是国有控股上市公司，强化激励约束机制是当前的一项核心内容。从近年来的实践成果看，有良好改革基础的国有企业，“混股权”与“改机制”是可以协同并进的。东方电气风电有限公司（简称东方风电）就是在推动混合所有制改革落地的同时，进一步完善市场化经营机制。2020年，东方风电采用“股权转让+增资扩股+员工持股”的方式推动混合所有制改革落地，同时实施职业经理人改革，如图5所示。整体来看，当前中国国有企业混合所有制改革仍在持续深化，尤其是在国企改革三年行动的推动下，国有企业混合所有制改革政策体系基本完善，各项混改试点取得明显效果，而且已经由“混”到“改”完成了转变。未来，混合所有制改革企业如何进一步“改机制”将成为重点关注方向。■
作者单位
左进波 中海石油炼化有限责任公司
王娜 北京知本创业管理咨询有限公司国企改革数据中心
发布时间：2022-05-16 点击量：162 次
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