周黎安：拒绝童话

（本文摘选自搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第107期，略有编辑）

与周黎安的采访约在工作日的上午，地点在北大教师寓所附近一家咖啡厅。周黎安戴着口罩，在人来人往的场合，他很容易淹没在人群中。

但在北京大学，周黎安的经济学课程很火。他在北大教授中国经济、微观经济学、管理经济学等课程，先后两次获得北京大学教学优秀奖，课堂常挤入慕名而来的旁听学生。北大社会学系教授方文曾对他的公选课学生表示，周黎安的学术造诣高，但深藏不露，有机会你们应该去听他讲课。

周黎安曾写过一篇文章，剖析中国大学的高分诅咒现象。他在文中写道，光华的学生可谓精英中的精英，但毕业时仍逃不过对从业方向的茫然，大多宿命般走向投行、券商、咨询等“俗路”。中国大学的高分诅咒现象，与独特的教育体制有关，但其根源是人人攀比的中国式“锦标赛社会”。

锦标赛理论是周黎安身上的显著标签。从2002年自斯坦福大学博士毕业后，周黎安一直在北大光华管理学院任教。期间凭借着对官员晋升激励与行为、政府治理等方面的研究，他在国内外经济学界声名鹊起。

2008年，周黎安出版《转型中的地方政府：官员激励与治理》一书，分析中国治理体系改革开放后的转型过程。数年后，周黎安提出“官场+市场”模式，进一步完善了晋升锦标赛理论，该模式也成为解释中国经济奇迹的重要范式。而他的晋升锦标赛、行政发包制等原创性概念的影响力，也早已超出经济学界，被社会学、政治学等学界认可。

周黎安坚持与媒体保持距离，几乎近于刻意。零星的几次采访，也仅限于北大校园媒体。平时，他也不参与公共领域下的争论。他在采访中一再强调他的原则：专注于学术研究，且不在研究领域之外发言。“时间太宝贵了，”周黎安说，他还有不少学术研究思路要付诸实践。

处理中国问题研究与西方理论经验的关系，进而正视中国自身的传统和现代化的内在逻辑，是周黎安所致力于探索的问题。而从事学术研究的种子，在他幼时就已经埋下了。

“没想过走学术之外的路”

1966年，周黎安出生于江西高安。周黎安父亲是60年代初大学毕业的知识分子，从小就劝告儿子长大后要有所作为。受父亲影响，周黎安虽长于县城，但从中学起便立志于学术研究。

“我知道我未来肯定是做学术的，其他的路从来没想过。”他如愿以偿走上了学术研究的道路，而且硕果累累：在中国高校人文社科学者TOP600被引论文排行榜（2006-2018）中，周黎安高居榜首。

周黎安的最新研究，发表在世界顶级期刊《美国经济评论》上。这项研究探讨了知青上山下乡对农村儿童受教育程度的影响。在对超过3000本县志资料和人口普查数据进行严谨的实证分析后，他认为，知青下乡以“意料之外”的方式显著提升了农村儿童受教育年限，也提升了农村劳动力的技能，而这正是中国后来成为“世界工厂”的关键性因素之一。

在一定程度上，周黎安也是知青下乡运动的受益者。1978年，周黎安入读江西分宜中学。当同龄人还在学习中学教材时，他已开始阅读大学教材了。而他所阅读的不少书籍——从胡绳的《从鸦片战争到五四运动》，到于光远和苏星编的三册本《政治经济学》等——均来自于知青（包括上海知青）的分享。

上山下乡运动中，十余万上海知青踏上江西这块革命老区的土地，其中一些后来从农村的中学进入县城，成为周黎安的中学老师。江西许多县城的教学水平非常落后，插队的上海知青客观上提升了当地教育水准。

周黎安回忆称，虽然中学课程包括马克思政治经济学，但于他而言并不“解渴”。正是于光远和苏星编的大学教材《政治经济学》，真正拓宽了周黎安对政治经济学的理解，也使其坚定了政治经济学的学术方向。

1984年，周黎安以江西省文科探花的成绩考入北京大学经济系。80年代的文化氛围空前活跃，反思十年浩劫、探寻中国现代化之路，成为那代读书人共同的问题意识。周黎安进入大学后阅读广泛，历史学、社会学、哲学、政治学等学科均有涉猎。“其实我是带着中国现代化的问题去书中寻找答案。只要有助于理解中国现代化方向的所有学说，都会引起我的注意。”

在那个物质匮乏的年代，书籍给予周黎安希望。他无法统计大学期间究竟读了多少本书，因为除了读书之外，校园中不存在其他诱惑。

“大家在80年代关心的问题相对聚焦，但现在人们的选择愈发多样化，所以每件事情的看法都是支离破碎的。”他说，“在支离破碎中，好处是人有了更多的自由空间，坏处是有时也不知道应如何选择。”

周黎安相信，人无法选择时代，但可以在时代既定的条件下，最大限度地实现自己的理想。他无疑把握住了时代机遇。

1996年，周黎安赴斯坦福大学攻读博士学位，师从著名经济学家青木昌彦。青木昌彦的主要研究领域为比较制度分析，其主要借助博弈论、契约理论、企业理论等分析工具，研究不同经济制度和组织形态的形成和演化。

1990年，斯坦福大学经济系设立“比较制度分析”这一新的研究领域，集中了米尔格罗姆、罗伯茨、青木昌彦、格雷夫、钱颖一等著名经济学家。在上述学者的耳濡目染下，周黎安最终选择中国情境下的地方官员激励与行为、地方竞争作为他的研究重点。

周黎安政治锦标赛理论的思想渊源正是直接来自于钱颖一的“中国特色的联邦主义”，后者是彼时关于中国地方政府研究中最具影响力的代表。该理论认为，80年代起实施的行政分权和财政包干改革，使得地方政府有足够的激励维护市场，进而推动地方经济增长。

在钱颖一教授关于“中国特色的联邦主义”的相关研究中，周黎安是钱颖一的助研，参与了钱颖一数篇经典论文的部分数据和资料收集工作。这也促使周黎安思考：在财税激励之外，驱使地方政府推动经济增长的，是否还有更为关键的动力？

周黎安将分析视角从地方政府转向地方官员。在他看来，这是相当自然的过程。相较钱颖一理论中突出地方政府作为经济代理人的角色，周黎安更关注居于政府体系中的官员作为政治代理人角色。他认为，地方政府的总体行为是对官员个体的激励和行为进行加总的结果，因此晋升激励才是理解地方政府决策和行为的关键因素。对中国地方官员的激励行为研究，成为周黎安博士论文的研究课题。

周黎安试图用量化分析印证官员激励是比财政激励更为重要的激励来源。但在缺少互联网的90年代，进入当时还是一个相当冷僻的领域，查找文献、收集中国地方官员数据都极为困难。周黎安是幸运的。在斯坦福大学东亚图书馆浩如烟海的馆藏中，他最终从《中国共产党名人录》、《中华人民共和国官职志》中收集到中国官员的履历和任职数据。

2005年，周黎安《政治更替与经济绩效：中国人事控制的激励作用》一文发表在国际一流经济学杂志《公共经济学杂志》上。文章发表后随即引起国内外学术界的广泛关注。2007年，他关于晋升锦标赛的理论正式提出，文章发表在《经济研究》上。2008年，周黎安出版《转型中的地方政府》一书。凭借着上述研究，周黎安成为官员晋升激励领域的权威。

 “官场+市场”模式

“作为一个学者最成功的是，当提到某个学者时，你会想到某个理论；或者当提到某个理论时，你会想到某个学者。我认为周黎安教授在这方面是非常成功的。”中国人民大学经济学院教授聂辉华对搜狐财经说。

周黎安对地方官员晋升与经济绩效间关联的实证研究，在国内外文献中为中国干部人事控制方面的激励作用提供了系统而严谨的经验证据，也为探索中国经济奇迹的独特性源头提供了一个新的视角。

中国的经济增长奇迹受益于独特的制度安排，是理解周黎安“官场+市场”模式的出发点。周黎安认为，经济贫困是一种自我循环的低水平陷阱，彻底摆脱贫困是非常困难的。一个国家陷入贫困陷阱的核心，是市场失灵和政府失灵相互交织。如果一个国家不同时解决这两个失灵，就没办法跳出贫困陷阱。而“官场+市场”模式，正好为中国同时解决上述两个失灵提供了绝佳的微观机制。

“官场竞争和市场竞争相绑定，促使地方政府想办法帮助本地企业，而这个过程中一定会克服可能出现的市场失灵。同时，通过市场竞争，反过来又限制了权力本身的任性、专断。市场反馈也在持续地检验政企合作的效果，克服了地方官员的认知局限，提供了关键的信息反馈和纠错迭代机制。”他说，理解这套制度在中国现代化情境下的创造性，才可以解释中国经济崛起的独特性。

但该模式并非没有争议：一方面，体制内的人并不太迷信经济绩效的晋升效果；另一方面，市场派经济学家则更倾向于将中国经济奇迹归因于持续深入的市场化改革进程。

周黎安回应称，中国的市场机制是逐步探索建立起来的，其市场化进程内生于官场竞争，因为在计划经济各种管制约束之下，市场本身无法为自己松绑，需要依靠政府主导推动市场化进程；在相当程度上，市场亟需的产权保护也是在官场竞争下地方官员努力提供的。仅考察市场化进程而忽略地方晋升竞争的内生作用机制，对中国经济增长的解释是不完整的。

周黎安强调，截至目前，中国市场机制的核心规则不是“外生给定”的，还需要依靠人的行为去维护，尤其在政企互动中才能真正实现。因此，虽然目前“官场+市场”模式也存在一些弊端，但短期内仍看不见摆脱这套模式的可能性。

“社会科学中没有绝对的真理。好的研究不一定要结论百分之百正确，关键是它要能引领大家的研究。社会科学的进步往往是打开了一个领域，让大家去探讨这个问题。这就是了不起的贡献。因为在这个过程中，大家会认识到更多的真相。”聂辉华说，在该意义上，周黎安无疑处于国内顶尖学者的行列。

现实主义者

政府与市场间的关系一直是经济学界讨论与争辩的焦点话题，五年前林张的产业政策之辩更是引起了广泛的全民讨论。

周黎安的“官场+市场”模式看似与林毅夫的“有为政府+有效市场”相同，但周黎安是比林毅夫更为现实的现实主义者。他认为，林张的理论都对现实中的政府角色做了“不现实”的假定，而未认识到政府治理体制是由特定条件下的激励、约束和信息反馈机制所内生形成的现实。

周黎安用一个比喻形容林张和他之间的理论差异。林毅夫主张的“有为政府”制定适合地区比较优势的产业政策如同“伯乐相马”，其中政府是“伯乐”，比较优势产业是“千里马”。但现实中既无法保证地方政府一定是伯乐，也无法保证千里马一定存在，也无法保证伯乐和千里马一定能成功匹配。

“我的理论是赛马机制，不需要假定有千里马，也不需要假定有伯乐。只要牧马人的考核和他的赛马成绩相挂钩，牧马人就会学习如何相马赛马，在这个过程中可能会成为伯乐。千里马也是通过赛马机制本身，在不断试错中涌现出来的。”周黎安说，他的理论并不假设伯乐和千里马的存在，这是他和林毅夫的最大区别。

在周黎安看来，相反的另一种观点在现实中同样面临挑战。因为让牧马人完全退出赛马游戏基本上是不现实的，而如果缺乏合适的激励，牧马人不一定会“安分守己”，在退出市场后恪守职责，反而可能“偷工减料”，甚至杀马自肥。

“如果不重视对官员的激励和约束机制，单强调政府应如何做，这在现实生活中是落不了地的。”周黎安说，政府和市场间之间不存在人为设定的边界，良好的政企关系边界是由制度内生塑造的。如果人为地划定政府和市场的边界，政府还有越线的可能，因此关键在于创造良好的激励和约束机制。

“他们还是在争论两个理论上的童话故事。但研究中国问题是不能从童话世界出发的，也就是不能从理论的理想状态出发。”周黎安说，“我给自己的定位是观潮者，所以我更愿意处在中间。”

周黎安并非一开始就是现实主义者。大学时期他读帕森斯、韦伯，意识到中国现代化必须实现组织现代化，韦伯式的现代官僚组织正是中国组织治理变革的目标。甚至在2017年第二版的《转型中的地方政府》一书中，他还坚信以行政发包制为核心特征的政府治理模式应向韦伯式官僚体制过渡。

他逐渐意识到韦伯式官僚组织并非中国制度转型的彼岸，是在2018年。彼时距他提出“行政发包制”概念已过了十年。期间他对行政发包制的研究，从以清代海关治理为例研究行政发包制，到用行政发包视角重新诠释历史上的“官吏分途”以及当今的演变形态，进一步加深了他对行政发包制的理解，同时也令他产生对于追求理想彼岸的虚幻感。

“制度是内生的，没有所谓全世界最好的制度。我们老觉得中国会走到那个彼岸，但其实彼岸就是此岸。彼岸可能根本就不存在，是人造出来的虚幻概念，我们还不如在此岸寻找安身之处。”他说，中国治理体系本质上由中央政府承担无限责任，不可能和以有限责任为特征的韦伯式现代官僚制相匹配。

“内生制度”的概念来源于青木昌彦。青木昌彦以研究日本企业见长，后来将博弈论引入内生制度分析领域，提出制度是内生的，其规则是由博弈参与者经长期互动中形成并最终“自我实施”的。周黎安彼时才发现，他不仅在观点上受到老师青木昌彦的潜移默化的影响，也继承了青木的治学风格。

周黎安对行政发包制的研究，某种程度上与青木昌彦对日本企业制度的研究是一致的。青木昌彦研究发现，与美国企业制度相比，日本企业制度下雇员为终身雇佣制，由此形成了内部劳动市场，其企业内部的人事晋升机制远比美国企业重要，这与周黎安关于政府内部的晋升竞争存在某种对应。

“作为一个均衡体系，制度由各构成要素相互耦合在一起，最好结果是各项要素间能够形成较好的耦合性，而非制度的某些‘标签式’特征。”周黎安说，相信各项制度的演化都遵循着各自的逻辑和历史条件，是他和青木在学术研究上的暗合之处。

中国经济增长所创造出的巨大财富，转化为年轻一代对中国道路的认可，这也正是中国经济学者探索中国模式的背景。周黎安对搜狐财经说，相较前辈学者们，他们这代经济学者变得更有意识地追求学术自主性。

“和日德崛起并未产生日德经济学一样，中国的崛起不一定会产生中国经济学，但中国的增长道路实在是太独特了，更年轻一代经济学家有必要去探索有效解释中国经济模式的理论。”周黎安认为，中国模式仍存在不少的探索空间。

接下来，周黎安想将其理论向外拓展，借政治竞争和市场竞争的视角，分析和理解西方世界的崛起史和发展中国家的增长故事。同时，他还试图纵向扩展行政发包制的深度，以历史的视角分析行政发包制的传承与突变，解释中华帝制时代国家与社会间的关系特征与变迁。

在聂辉华看来，周黎安长期专注于政府激励与治理的研究领域，且擅长从历史学、社会学、政治学等角度考察和印证某一问题，其治学精神值得年轻学者学习。

“有些学者的结论在分析之前基本上就已经确定了，我觉得我的研究还没有这种特征，所以结论更多是开放性的。在这个意义上，我是偏中立的。”周黎安说。

周黎安并非政策型学者，也并非舆论场上的意见领袖。对他而言，社会认可是次要的。他首先要求的是自我认同。他将自己视为一名观潮者，并不介入现实，但以理论回应现实。

周黎安能体会到“朝闻道、夕死可矣”的意义，求道的好奇心是他学术研究热情的源头。而最终，他的理论也的确开启了学界对官员激励和政府治理研究的一扇大门。“我觉得我自己解开了一个谜，或提供了一道光，照亮了一个黑暗的角落。”在周黎安看来，这是他学术研究路上最具成就感的事情。

此次采访中，周黎安还认真回应了记者的相关提问。

记者：中国经济经历了艰难的制度转型和市场化进程，如何用你的“官场+市场”模式的视角解释独特的中国经济崛起的历程？

周黎安：发展中国家要想突破贫困陷阱是非常困难的。其有可能短期摆脱，但时间一长又会掉进去，也即很难保持持续稳定的经济增长。从二战至今，能够实现经济赶超的国家地区，只有日本、德国、亚洲四小龙、中国大陆等少数国家和地区。

对中国而言，除了贫困陷阱这一重挑战外，我们还需经历艰难的转型期，彻底改造一个已运行30多年的体制。中国还是人口最多的国家，巨量贫困人口的现代化也是另外一个挑战。总之，中国当时面临着多重挑战交织在一起的局面，所以中国的经济转型是一个非常艰难的故事。

中国经济崛起好像是一个教科书式的市场化改革故事，但悖论之处在于，中国仍然维持了一个非常强大的政府，对经济的干预和参与程度仍然是惊人的。中国政府在资源配置过程中扮演的角色和控制的资源程度，很难找到其他国家与之相对比。

经济学教科书认为，政府不应过度干预市场，否则将对经济造成伤害。可中国确实在过去40年创造了高速增长的奇迹。

如何解释这一悖论式的现象？这便是张五常提出的：中国一定做对了什么。这就促使我去思考，也许“官场+市场”恰好是一个奇妙和有效的组合。

我过去的研究也一直关注地方政府和区域经济、区域企业间的互动。我认为，政府干预不一定是负资产，而是可和市场形成相互配合且发挥作用的组合机制。因此，在政治锦标赛理论的基础上，我又往前走了一步。

政治锦标赛理论强调的是，地方官员晋升和经济指标挂钩，而经济指标是该地创造的市场附加值的一部分。市场附加值又取决于当地企业在市场上竞争中销售的产值，所以一定是经过市场竞争的结果。自然我便提出了“官场+市场”的模式。

我们会发现，中国的市场竞争不仅是企业间单纯的商业竞争，背后有地方官员的加持与赋能；官场竞争也不是地方官员之间简单的权力竞争，而是与市场竞争决定的经济绩效相挂钩。

经济发展根本上存在两个挑战。一方面，经济发展需要市场的力量，可是市场本身又存在市场失灵问题。另一方面，如果用政府干预纠正市场失灵，也可能导致权力寻租行为。贫困陷阱的核心是市场失灵和政府失灵交织在一起。如果一个国家不同时解决这两个失灵，就没办法跳出贫困陷阱。

所谓“官场+市场”的模式，正好为中国同时解决上述两个失灵提供了非常好的微观机制。因为官场的竞争和市场竞争相绑定，促使地方政府想办法帮助本地企业，而这个过程中一定会克服可能出现的市场失灵。同时，市场竞争（包括人力资本与物质资本跨地区流动）反过来又限制了权力本身的任性、专断。另外，市场反馈也在持续地检验政企合作的效果，克服了地方官员的认知局限，提供了关键的反馈纠错机制。

“官场+市场”模式不能简单等同于“强政府+市场”，因为强政府也有可能做坏事，因此关键还在于官场竞争。实际上，中国的创造性就在于将官场竞争和市场竞争捆绑在一起，调动了政治企业家和市场企业家双重创新冲动，这是中国改革开放后最伟大的制度设计。这才可以解释中国经济崛起过程的独特性。

记者：放眼全球，中国的地方激励制度使得行政干预从掠夺之手转变为帮助之手，为何“官场+市场”模式在中国成为了一种特殊的制度安排？

周黎安：这和中国两千年来官僚体制的传统有关系。我提出另外一个理论，叫行政发包制。在中国历史上，中央和地方间关系一直是权威组织内的层层发包关系。

在民选国家，联邦政府和州政府间没有权力的从属关系；而在专制国家，中央政府的社会支配能力可能很弱，或没办法实现官场竞争和市场竞争的结合。

中国的“官场+市场”模式，等于是用公司治理的方式解决政府治理的问题。因为业绩和晋升奖励挂钩，这是公司治理的典型做法。而且我们将基于经济绩效的官员晋升机制嵌入在市场化和全球化的进程之中，不得不说，这一模式将中国两千年以来最发达的官僚传统和西方国家最发达的市场化、全球化传统结合在一起了，在这个意义上而言，它是一个伟大的创造。

记者：中国官僚系统如此悠久，但改革开放前并未造就经济奇迹。因此在“官场+市场”模式中，市场一端的权重是否更为重要？

周黎安：我认为关键不在于二者谁的权重更大，而在于二者间能否形成良性的互动机制。

“官场+市场”的组合可防止政府做坏事；同时也给了政府做对的事的激励，形成一个良性的反馈机制。在这个过程中，并非政府的作用越小越好，因为对于地方的经济发展，政企合作一定是最优模式，所谓“企业千方百计拼市场，政府千方百计搞服务”。地方政府要补市场和发展的短板，而各地的市场短板千差万别，没有统一的模式表明政府应该如何做，应该交给各个地区去摸索最优组合。

前提在于，政企合作一定要有合适的激励和约束机制，才能保证政企合作朝着更有经济效率的方向前进，而不至于变成政企合谋。

记者：问题在于，如何界定政府职能的边界？“官场+市场”模式在何种条件下能发挥出更好的经济效果？

周黎安：在国家层面上，政府对市场的干预确实过多，过度审批和管制非常普遍，应尽快清理政府的权力清单，尽可能将更多的权利交给市场和企业。但在地方层面上，我认为如何划定政府和市场的边界是一个非常模糊的问题。

在“官场+市场”的激励和约束机制下，良好政企关系的边界是内生的。如果当地官员有追求经济发展的动机，该地的市场也比较发达，那么政府出台的政策就一定是市场友好型，因为双方的目标是一致的；

而在一些欠发达地区，地方政府可能需要扮演引领和主导作用。反之，如果官场竞争秩序混乱，即使是人为划了政企边界，地方政府也不一定遵守。归根结底，这是一个内生的、由双重竞争去支撑和决定的动态边界，而不是从天而降的、人为划定的边界。这是我和学术界通行的观点不同的地方。

总之，在国家层面可以划定大致的政府与市场边界，但具体到地方，政企关系的边界是内生的，不存在人为制定边界的问题。我也不认为有一个天然的最优边界。但正如上述，更关键的要创造良好的激励、约束和信息反馈机制。

记者：有观点批评称，“官场+市场”模式放大了前者的作用，因为一般的市场经济理论就足以解释中国的经济成功，前者甚至会阻碍长期的经济可持续增长。你怎么回应这种批评？

周黎安：这种批评本身暗含了对市场经济的错误理解。中国的市场经济脱胎于计划经济。审视整个改革开放进程会发现，中国的市场化的动力来自于地方基层干部和地方政府间的竞争。包产到户、土地批租改革、抓大放小的国企改革、“最多跑一次”改革等等历史性事件，都与地方间竞争无不关系。

另外，市场化进程中最为关键的产权保护，很大程度上也倚赖于强有力的行政保护。长时间以来，中国的法律文件对民企产权保护的规定是很模糊的。而且，产权保护也并非一纸政策文件或法律条文就能保证其自动实施的。现实中，激烈的地方竞争和市场竞争，使得行政保护和改善投资环境成为一种可置信承诺。

既然中国市场化的核心元素都是在地方竞争的背景下发生的，那么哪来的脱离地方竞争之外的市场呢？在相当意义上，中国的市场化进程是内生于官场竞争的。如果不存在官场竞争，市场也不会从天上掉下来。

同理，市场机制也不是中央政府下令就能在一夜间建立起来的，因为市场机制是逐步探索、突破和成长起来的。中国最吊诡的现实是，中国的市场化进程在相当程度上是中央政府和地方政府合力推动的结果。

截至目前，中国市场机制的规则和秩序还需要依靠人的行为去维护和创造，尤其是借助政企良性互动行为才能真正实现。所以不存在一套现成或外生的市场经济体制，这既不符合逻辑，也不符合现实。

中国的市场化起步出自政府之手的推动，市场化的内在秩序依靠地方政府配合与维护，区域经济发展需要政企携手合作，那怎么可能指望市场化后半段简单让政府离场呢？这是不可能的。

尤其是加入WTO后，中国市场化进程不断深入，全球性的市场化竞争和官场竞争一同，愈发朝向一个良好的机制发展。这进一步抑制了政府权力的任性，迫使其地方官员与当地企业达成更好的合作，提升本地的市场竞争力。中国融入全球化，不仅收获了基于国际分工的比较优势，还获得额外的政企合作收益，这从一个侧面解释了这一轮全球化中国为什么成为极少数赢家的原因。

记者：但你在书中提到，中国经济亟待寻求新的增长模式，“官场+市场”模式的潜力也逐渐耗尽，面临转型。我们如何摆脱它呢？是否存在彻底摆脱的可能性？

周黎安：2017年修订书的时候我是这么想的，但目前我开始重新思考这个问题，因为中国的行政体制内含巨大弹性，且总体有效。

在这种情况下，我认为官场竞争的作用空间仍在，当然也必须进行一些必要的改革。目前中央对地方的考核不再以经济绩效为核心，而转变为以经济绩效为主的多元化考核方式。我们要经济发展，又要环境保护，还要社会稳定和公共服务。如何实现多目标间的平衡？这对地方官员的执政能力也提出了更高的要求。

所以，地方竞争的格局和形态发生了一些重要变化，但“官场+市场”的模式短时间内并不会改变。一旦失去了地方竞争，中央对地方官员的考核和监督的成本将会成倍上升。另外，在缺乏考核和监督的情况下，地方政府手里拥有的权力亦存在滥用的风险。永远要记住，官员手中缺乏约束的权力是经济发展的一个潜在威胁。

记者：换言之，在未来一段时间内，我们还应继续保留GDP这一绩效考核目标？

周黎安：是的。在中国现有的行政激励体制下，GDP指标对地方官员提供了强大的激励机制，仍然有它的价值。因为中国还没有完成经济发展的任务，经济发展仍然是第一要务。另外，中国广大的中西部地区还面临着艰巨的经济发展任务，这些地区仍然很需要GDP考核和地方竞争机制。

大家对GDP概念的理解可能有一些偏差。虽然GDP不代表发展的所有维度，但它本身也是一个具有相当包容性的发展概念。GDP指的是一地创造的所有的市场附加值，包括工资、利息、企业利润等收入，因此包含了最广泛的群体利益。也正因如此，地方政府不容易产生所有制歧视，不算小账算大帐（如综合产值）。

前面提到，中国也在试图打造一种新的激励模式，在经济绩效指标竞争的同时又加上环保等多个一票否决的考核项。中国总是在寻求多个考核目标之间的动态平衡，对地方绩效目标考核的取舍组合和权重调整也反映了决策层在不同时期的不同偏好。

记者：由于公共服务领域属于弱激励因素，公共服务水平地区间差距较大，迟迟无法形成全国性的统一市场，导致民生问题频出，也限制了消费潜力的释放。去年取消了GDP考核，是否可趁机改革地方政府绩效考核指标，将户籍制度改革、普及公共服务等民生项目作为硬性指标？

周黎安：如果将地方官员的考核体系比喻为一个篮子，那么并不意味着往篮子里装的指标越多，最终效果就越好。因为各个考核目标之间是潜在冲突的。指标越多，地方官员就越难以行动，因为做到在多目标间平衡是很困难的。

增加一个考核指标，势必会对其他指标带来负面影响。如果考核体系中硬指标数量过多，那么最后整个绩效考核体系对官员的影响就变得很不确定，可能适得其反。

绩效考核体系的设计非常关键。我觉得，目前我们将经济绩效指标作为指导性指标，以及将环保、安全生产等指标作为一票否决指标的努力，已在一定意义上实现多个考核目标间的平衡。在我看来，最近一些新的发展，已经开始出现让地方官员不得不关注民生、公共服务问题了。

未来越来越多的城市会取消户籍限制。当今城市经济的发展离不开人才，也离不开年轻人。各城市间的“人才大战”愈演愈烈，自然就会带动公共服务的逐步完善。而《中共中央、国务院关于构建越发完善的要素市场化设置的体制机制的意见》的正式发布，加速了这一进程，使得“人才大战”常态化。

以前招商引资是地方竞争的核心，物质资本不需要医疗教育等公共服务。现在各地招商引智成为趋势，而人才对公共服务有很高的要求。对人才的重视引发了对公共服务的配套改革，这比将公共服务作为软性考核指标要更加有效得多。

尤其现在取消了户籍限制后，使得地方间围绕人才人口的竞争变得愈发激烈，这反过来对公共服务提出了更高的要求，最终不断提高各地公共服务的水平。

记者：中央和地方的事权财权将在这轮要素市场化改革中如何进行调整？

周黎安：中国历史上历来对土地和劳动力的控制最为严厉。这一轮要素市场化改革，包括土地制度的调整，将大大松动国家对土地和对劳动力的控制。

在这个过程中，优质的要素资源，包括资金、土地、人才等一定会向经济高地聚集，形成发达的城市群和城市中心。这也意味着别的地区将出现人口净流出的现象，中央向其配置的资金也会相应的减少。这会导致央地关系的重新调整，中央或上级政府应承担更大的财政资金再分配的功能，这也会对整个财政体制带来冲击。

中央政府过去的再分配功能相对较少，而在本轮央地关系调整后，中央势必要承担一些来自地方的公共服务的职能。比如，基础教育目前是由地方财政承担，今后有可能更多交由中央财政承担。加大中央政府的公共服务职能，也有利于实现真正的公共服务全国均等化。

记者：政府治理现代化可依循的改革路径是什么？我们又该如何避免“一放就乱、一收就死”的“集权-分权”悖论？

周黎安：我在2017年再版的《转型中的地方政府》中还认为，中国国家治理体系的改革方向是从行政发包走向韦伯式的现代官僚制。但现在，我的观点发生了变化。我们并不一定会彻底走向韦伯式的现代治理体制，因为我不认为理想的彼岸一定存在。

中国治理体系的传统毕竟很独特，面临自身独特的问题与挑战，而目前在政府与市场的融合互动过程中，政府仍然扮演了重要角色。与韦伯式的官僚组织不同，中国政府治理本质上负有无限兜底责任。一个承担无限责任治理体系，不可能和以有限责任为特征的韦伯式现代官僚制相匹配。

最关键的一点是，中国在现代化进程中，核心还是要解决在经济社会发展的每个阶段上所遇到的重大挑战，即以解决问题为导向，去设计相应的机制创新。正因如此，也许在相当长时间内，中国的治理体系将在行政发包制和韦伯的现代官僚制之间，处于一个动态的调整和平衡的过程。

从行政发包制到现代官僚制，不是简单的从A到B的跳跃过程，大部分时间内，中国还是将在这两者之间实现动态平衡。中国所走的这条路没有先例，所以我们不要预设立场和模式，甚至权力收放之间也是动态调整和平衡的过程。

记者：目前国际形势波云诡谲，而当中国继续坚持自己的独特发展模式时，未来中国经济的前景如何？

周黎安：国际环境持续动荡，存在高度的不确定，我也不知道未来会走到哪一步。但总体而言，以本国庞大的市场规模为立足点，我觉得中国未来还有相当的增长潜力。

“官场+市场”模式其实特别适合于对外开放。因此在当前的形势下，我们一定要最大限度地拥抱全球化，融入国际市场，但在外部不确定陡增的环境下，也确实要保证国内经济的安全，维持最低限度的自循环能力。中国首先控制住疫情，复工复产也取得了一些成绩，总体上处于一个相对有利的位置。

记者：在国际环境变化的大环境之下，我们现在有可能会回到稳定压倒效率的老路上吗？

周黎安：我觉得不会。中央层面在疫情期间出台的改革政策是空前的，尤其是近期出台的《中共中央、国务院关于构建越发完善的要素市场化设置的体制机制的意见》文件。我从来没见过这么大规模和力度的改革举措。最近出台的一系列措施也使得中国的对外开放也上升到前所未有的水平和高度。

所以，制度的巨大弹性和韧性是中国这套体制的独有特征。当面对外部环境愈加充满不确定性的时候，其实组织内部却更能产生寻求改革、深化改革的动力。

为什么在这轮央地关系调整中，中央要将权力下放给地方？因为还得激发地方的积极性，鼓励地方先行先试、敢于冒险，甚至可以容错。经济愈发充满危机时，这个体制反而会寻求更多改革的可能性。我们不会退回到万马齐喑的局面，反而要更加彻底地调动各级政府、企业的潜在创新力，这是中国体制的内在逻辑。

记者：中国的一统体制的传统延续了上千年，其形成的超稳定结构在遇到以效率为先的现代经济学时所产生的张力，是否是在中国研究政治经济学的魅力所在？

周黎安：政治经济学目前还是看待中国政治、经济、社会问题的最重要的视角。至少从我的研究来看，我所发展的政治锦标赛、行政发包制等概念，确实是和中国国家治理长期稳态的模式特征紧密相连。在这个过程中，政经互动、国家与社会关系奥秘无穷，也是学术研究的魅力所在。

关于中国政经互动的研究也具有延展性。我可以将“官场+市场”的理论视角拓展到世界范围内的经济增长，也可以将行政发包制的概念放入历史的场景中加以诠释。如何去利用这种学术魅力和价值，能否将其中的关键点总结出来，构建一个有解释力、有生命力的分析框架，是挑战，也是机遇。在中国，政治经济学是一座蕴含学术潜力的金矿。