目前我国经济发展面临哪些挑战和问题？

“过去40年我国经济高速增长，生产要素的优化配置所带来的生产率提高贡献重大。但是，随着中国经济总量增大，工业化、城市化、非国有部门的快速增长，导致上述以生产要素再配置为驱动的增长出现减缓，这也是导致中国经济从高速增长转为中高速增长的关键性原因。”北京大学光华管理学院应用经济学系副教授王辉谈道。

他分析说，当前我国经济面临投资拉动GDP的效应不断下降，人口红利逐渐消失，GDP总量增长中全要素生产率贡献份额逐渐下降等挑战。通过对土地、劳动力两大要素的分析，他谈到，通过深化体制改革、结构调整改善生产要素配置，进一步促进生产要素有效的流动，将成为下一阶段经济增长的重要推动力。“

王辉：

在深化结构性改革，国家经济追求高质量发展的背景之下，我们在这里讨论一下要素市场化改革的意义和影响，并且基于我们既往的学术研究以及政策研究，对于未来的相关市场发展方向进行一些研判，把我们的思路与大家进行分享。首先，我们有一个思考框架——从经济学的理论来讲，一国经济增长不仅仅取决于一国要素包括资本、劳动力的数量和质量，也取决于一个国家能否充分地利用现有的要素和资源。在自由竞争的市场机制下，要素的价格应该能够及时充分地反映不同要素的相对稀缺程度，并且引导要素从价格较低、回报较低的产业和地区流向价格较高、回报较高的产业和地区。这就是市场化的要素配置机制。

那么，支撑中国经济发展的是要素数量增加为主？还是要素配置效率增加为主？经济学家的研究都指向一个结论：中国过去40年高速经济增长中，生产要素的优化配置所带来的生产率提高贡献重大。具体而言，过去经济增长的原动力之一，就是不断地促成了劳动力和资本等重要的要素跨产业、跨地区、跨所有制地转移。

但是，随着中国经济总量增大，工业化、城市化、非国有部门的快速增长，上述以生产要素再配置为驱动的增长出现减缓，这也是导致中国经济从高速增长转为中高速增长的关键性原因。

当前经济发展面临的挑战

以索洛模型为基本出发点，目前我国经济发展面临哪些挑战和问题？

第一，投资拉动GDP的效应不断下降。当前，为了增加1单位GDP所投入的资本量是90年代的1.6倍。这集中体现了投资规模回报递减的情况。

第二，人口红利逐渐消失。一方面，人口老龄化日趋严重。60岁以上老年人口2.5亿，占全国人口18%，这些老年人口如果组成一个国家，在全世界人口排名是第5名。未来10年以内，这个数字将会增长到4亿左右，会带来巨大的社会养老压力。

另一方面，老龄化会导致劳动力人口以及所占比例迅速降低。按照人口结构的动态演化，未来30年劳动力人口预计每年减少1%左右。形势也是非常严峻的。

第三，GDP总量增长中全要素生产率贡献份额逐渐下降。上一阶段制度改革与技术进步带来的生产效率提升呈现效应递减的情况，导致全要素生产率在经济增长中所贡献的比例逐年降低。从90年代贡献近50%，00年代贡献40%，到过去十年贡献30%。而麦肯锡的预测显示，未来经济如果想保持年化5~6%左右的增长，全要素生产率的贡献应该达到50%左右。

优化要素配置效率空间何在？

提升中国要素配置效率的潜在空间在哪里？第一，目前我们城市化率为60%左右，而国际上同等人均GDP的国家的城市化率平均水平达到70%。城镇化还有较大发展的空间。

第二，农村劳动力占比为27%，却只贡献GDP的8%左右。农村劳动生产率远低于其他产业。释放劳动力，农村还有很大潜能。

第三，城乡二元土地制度限制了农地流转和直接入市，许多地区工业用地占比过高和亩均产值偏低导致城市土地紧缺与闲置浪费并存。

第四，间接融资占比高，资金配置效率仍然较低。

我们认为，通过深化体制改革、结构调整改善生产要素配置、进一步促进生产要素的流动性与质量的提高，将成为下一阶段经济增长的重要的推动力。

从土地和劳动力改革看内部增长动力

国务院今年发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），这是中国市场化改革向纵深推进，建立高质量的市场经济体系的重大改革举措，涉及范围之广、改革力度之大前所未有，覆盖土地、劳动力、资金、技术和数据五大要素。

《意见》所涉及的内容包括建立市场化的要素确权、定价、交易、收益分配和监管机制。考虑今年疫情肆虐，外部压力加大、国内经济下行以及改革方向需要聚焦等背景，这个《意见》的出台是重大的利好，体现了我国政府从内部寻找增长动力，兑现改革红利，提振经济的信心。

下面具体介绍一下本轮土地与劳动力要素市场改革的背景和意义。首先谈土地要素。理解中国土地问题有两个重要的维度。第一个就是耕地红线。改革开放初期全国的耕地面积是23亿亩，经济发展过程中越来越多的土地应用于经济建设，导致建设用地从不同程度上挤压农村的耕地用地。为了使这一过程渐进有序，我们国家宏观上会设定建设用地的指标，改革开放初期是每年800万亩，有些时间还有临时的、超计划地征用，算下来耕地面积每十几年会减少1亿亩，目前是20亿亩的体量。有人进行了测算，为了满足十三四亿人吃饱饭，即粮食自给自足的要求，需要守住18亿亩耕地红线，也就是人均1.3亩左右的耕地。换句话说，守住了人均“一亩三分地”，就守住了粮食安全的底线。人多地少是我们国家的基本国情，在坚守农村基本农田红线时，城市建设用地需求和供给产生了突出的矛盾，如何解决？

第二个维度是两类土地利用无效性。第一类是农村集体建设用地利用仍然非常不充分。农村很多人长年外出打工，宅基地是闲置状态。如果宅基地或者价值较低的集体经营性建设用地，能够进行复耕，腾出来的耕地指标用于城市建设用地扩张，就能做到在不减少耕地面积的情况下实现增加城市建设用地，而且能够使农村分享到城市发展的红利，进而缩小城乡差距。但是，长期以来，我们二元土地制度限制了农地流转和直接入市，使得上述这种帕累托改进，目前只能限于一些试点地区，并没有充分开展。    

第二类土地利用的无效性出现在城市地区。在本就稀缺的城市建设用地指标中，地方政府迫于经济发展与招商引资的压力，使得工业占地比例通常过高，商用、住宅用地的比例过低。这一方面推高了房价，另一方面地方政府快速扩张的工业用地也经常会导致一些效益不好的项目盲目上马，导致土地的产值并不高，甚至出现闲置状况。

在上述背景下，有人将这一轮土地制度相关的改革，视为与家庭联产承包责任制和城市土地批租制同等地位的“第三轮土地改革”。改革的主要内容有两点：一是允许农村集体经营建设性用地直接入市；二是探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

为什么现在要强调全国性的建设用地跨区域增补计划呢？主要是因为，在东部经济发达地区，耕地数量已经很少。例如，在上海市本地进行农地入市空间是非常有限的。而在西部欠发达地区，城乡建设用地的价值差，本身就没有像东部那么高，农地入市积极性不高。在这个意义上讲，如能在全国范围实现地票交易——例如，上海市增加5万亩建设用地，而从中西部地区、欠发达地区复耕5万亩耕地，则可以跨区域地实现土地资源优化配置，让发达地区的增长收益“溢出”给欠发达地区。

对于工业用地占比过高、城市闲置建设用地的问题如何解决？为严守耕地红线，我国目前已经降低了每年新增建设用地审批量。数据显示，2019年新增建设用地仅为500万亩，而2017年以前“批而未供”的大概还有1450万亩。这些存量如何盘活？怎么避免新批的用地不会闲置？这是本轮改革所要解决的重要问题。主要可通过改革工业用地供应方式，如长期租赁、先租后让、弹性年期供应等，同时鼓励不同产业用地类型合理转换，盘活土地存量。

同时，从行政流程看，长期以来我国实行高度集中的建设用地指标审批和供给制。对此，此轮改革有两大亮点：基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项全部下放到省级政府；永久基本农田转为建设用地审批，试点性的下放给部分省级政府。审批权的下放能够缩短土地审批流程，提高审批效率。一方面能使中央政府从繁杂的审批事务中解放出来，而关注“总量控制”与“指标监管”；另一方面能使各级地方政府分工明确，事权统一，加速重大项目落地，对于疫情过后的稳投资具有重要意义。

最后谈一下劳动力市场改革。我国长期以来是按户籍区分人口，限制了劳动力城乡间、跨地区流动，城市公共服务与户籍人口挂钩，导致人口净流入地与净流出地公共资金分配不合理。由于无法享受充分的教育、医疗、养老等一系列社会保障与福利，农民工没法长期住在城市，永久转化为城市劳动力。

分享一个观察。现在45岁以上的农民工很少能在城市得到就业机会，所以按照60岁退休计算的话，45岁开始便不能在城市继续工作，这就意味着大概减少了1/3的劳动时间。加上农民工不能在城市里长期定居，每年有2个月要往返家里和城市，更多的劳动时间被浪费了，这也意味又有大概1/6的劳动时间损失了。如果地方政府能解决农民工的实际问题，向他们提供均等的基本公共服务，使他们长期安心居住在城市，不仅能改善农民工生活质量，而且也能进一步的挖掘人口红利，提升生产效率。

有鉴于此，本轮改革提出了，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。并且要“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。将来城市间的竞争必然是人才的竞争，“人气儿”的竞争。有“人气儿”，经济才有活力。改革的目标是要营造良好的制度环境，让城市之间的“抢人大战”成为常态，劳动力要素“用脚投票”机制发挥作用，进而倒逼城市公共服务改革与提升。

王辉，北京大学光华管理学院应用经济学系副教授，北京大学经济政策研究所副所长。2010年获得加拿大多伦多大学经济学博士学位。研究领域涉及产业组织，发展经济学，以及应用计量经济学。其研究论文已为发表在 Journal of Political Economy, Rand Journal of Economics, International Economic Review, Journal of Population Economics 等国外一流学术期刊上。他曾获得2016年北京大学教学优秀奖以及光华管理学院厉以宁教学奖，2018年“日出东方-光华研究学者”称号，2020年北京大学教学卓越奖。